עקוב 06:30 תוכנית ביידן – לא בישראל: שר האוצר אביגדור ליברמן מתנגד לביצוע צעדים שיגדילו את החוב של ישראל ביחס לתוצר, גם אם המטרה בהגדלת החוב היא הפניית משאבים להאצת הצמיחה. בכך מקבל ליברמן את עמדת בכירי משרדו, בניגוד לעמדותיהם של יועצים כלכליים אחרים וגם בניגוד לעמדת בנק ישראל. ליברמן מעוניין לקדם תוכניות להשקעות בתשתיות, שהמימון להן יגיע בעיקר משיתוף השוק הפרטי. בניגוד לעמדות שלפיהן על ישראל, בשעה זו של יציאה מהמשבר, להגדיל את החוב כדי להשקיע בתשתיות ובחינוך, ההמלצה המקצועית של הדרגים המקצועיים באוצר, ובהם אגף התקציבים, היא הפוכה: קביעת יעד להורדת החוב (כשיעור מהתמ"ג) גם בטווח הקצר. בכירי משרד האוצר סבורים כי ישראל צריכה להתנהל בשלב זה באופן זהיר ולהיערך למשבר הבא, ולכן על הממשלה להציג יעד להפחתת היחס בין החוב לתוצר. עמדה זו הוצגה בדיונים הפנימיים שמתקיימים בימים אלה בין בכירי משרד האוצר ושר האוצר סביב הצעת התקציב הבאה, שאמורה להיות מאושרת בכנסת בתוך כ–140 יום מהקמת הממשלה. אחרי שנים של הפחתה אטית ביחס בין החוב הציבורי לתוצר, שהגיע ל-60% ב-2019, זינק החוב ב-2020 ל-72.4%. הסיבה לכך היתה הגירעון המבני הגבוה שהתפתח עוד ב-2018, ובעיקר ההוצאה הגבוהה על תוכניות הסיוע במשבר הקורונה. היחס בין החוב לתוצר הוא מדד מרכזי למצבן הפיננסי של ממשלות, ומשפיע על דירוג האשראי של ישראל ותפישתה בשווקים, ומכאן גם על הריבית שהממשלה נדרשת לשלם על האג"ח שהיא מנפיקה כדי לממן את הגירעון שלה. עברו לתצוגת גלריה משרד האוצר כבר הציג בעבר את כוונתו להשתמש ביעד חוב ככלל פיסקלי חדש, כלומר כלל המגביל את הממשלה בגיבוש התקציב. הכלל הזה אמור להחליף את שלושת הכללים הפיסקליים הקיימים, או לפחות להצטרף אליהם ולהיות דומיננטי מהם. השלושה הקיימים, שאמורים להגביל את הוצאות הממשלה אך לא יושמו בשנת המשבר, הם יעד גירעון (הקובע מה אמור להיות הגירעון בתקציב חדש בעת חקיקתו), כלל ההוצאה (הקובע מה יהיה הגידול בהוצאה התקציבית משנה לשנה) וכלל הנומרטור (המחייב לאתר מקורות לכל התחייבות ממשלתית לא רק בשנה השוטפת, אלא גם בשלוש שנות התקציב הקרובות). בשבועות האחרונים, עם ההתאוששות ממשבר הקורונה, הוצגו פומבית תוכניות שנועדו להאצת הצמיחה במשק בעיקר באמצעות הגדלת הפריון בישראל. הבולטת שבהן היתה של בנק ישראל, שהציג תוכנית בת ארבעה מרכיבים להאצת הצמיחה במטרה להגדיל את הפריון לעובד בישראל. לפי נתונים שהציג הבנק המרכזי, הפריון לעובד בישראל היה ב-2019 רק 87% מזה של העובד הממוצע במדינות OECD, ו-78% בלבד מעובד ממוצע במדינות ההשוואה של ישראל –והפער הזה נשמר כבר 20 שנה. הסיבה לפער הזה היא השקעות נמוכות בהון פיזי, אנושי וטכנולוגי. בעקבות כך, המליץ נגיד בנק ישראל פרופ' אמיר ירון לממשלה החדשה על תוכנית כלכלית הכוללת מתווה להפחתת הגירעון החל ב-2023 באמצעות קיצוץ הוצאות והעלאת מסים, ומיד לאחר מכן הגדלת ההוצאה הממשלתית ב-3.3% מהתוצר בשנה שיושקעו בפרויקטים מאיצי צמיחה. הפרויקטים האלה כוללים בין השאר סלילת כבישים, בניית מסלולי רכבות, השקעות בחינוך והקלות רגולטוריות. עברו לתצוגת גלריה אם לא תהיה הפחתה משמעותית של היחס בין החוב לתוצר, ייגרמו הורדות דירוג – שיזניקו את הוצאות הריבית בבנק ישראל הציגו תרחישים שונים לגבי האופן שבו ימומנו ההשקעות ולהשפעתן על הגירעון והחוב. במתווה המרכזי של הבנק, הגירעון אכן יירד, והמימון להשקעות בפריון יתקבלו באופן שווה משלושה מקורות – שליש מקיצוץ בהוצאות, שליש מהעלאת מסים ושליש מהגדלת החוב. במתווה זה יחס החוב לתוצר יעלה ל-78% ב-2030 וימשיך לטפס עד 84% ב-2040. הצעה נועזת תוכנית כלכלית נוספת, נועזת יותר, עוררה שיח ציבורי. התוכנית שהציגו חוקרי מכון אהרן למדיניות כלכלה, בראשות המשנה לנגיד לשעבר פרופ' צבי אקשטיין, היתה להגדיל את ההשקעות להאצת הצמיחה ב-2% בשנה, אך לבצע זאת ללא צורך קיצוצים או העלאת מסים עד 2025, אלא רק באמצעות הגדלת החוב של ישראל. עברו לתצוגת גלריה ג'נט ילן, שרת האוצר של ארה"בצילום: REUTERS הפריון לעובד בישראל היה ב-2019 רק 78% מעובד ממוצע במדינות ההשוואה של ישראל. פער זה נשמר כבר 20 שנה המתווה של מכון אהרן כולל העלאת החוב מ-72.4% ב-2020 ל-84% ב-2026. רק אז, בעקבות הצמיחה המואצת במשק (ואולי גם תוך העלאת מסים), היחס בין החוב לתוצר יתחיל לרדת. בארה"ב, אחרי תוכניות החירום ליציאה משבר הקורונה, מקדמים הנשיא, ג'ו ביידן, ושרת האוצר, ג'נט ילן, תוכנית השקעה בתשתיות בהיקף של 2.2 טריליון דולר, אף שב-2020 היחס בין החוב לתוצר במדינה היה 131% – מהגבוהים בעולם. בהרצאותיו הפומביות האחרונות, הנגיד ירון העלה שוב ושוב את התמיהה "מהו הנורמלי החדש". ירון מכוון בכך לדיון בשאלה אם בסביבת הריבית האפסית השוררת כיום ובשנים האחרונות, מדינות בכלל צריכות לשאוף להפחתת היחס בין החוב לתוצר. במקרה של ישראל, יעד החוב שנהוג להציב הוא 60%. עברו לתצוגת גלריה פרופ' אמיר ירון, נגיד בנק ישראלצילום: RONEN ZVULUN/רויטרס עמדת הדרגים המקצועיים במשרד האוצר מאלצת את שר האוצר ואת קובעי המדיניות להחליט כיצד לפעול: האם לאמץ את העמדות שמאיצות במובילי המדיניות להגדיל את החוב כדי להשקיע בפרויקטים מאיצי צמיחה, או לצדד בעמדה הזהירה והשמרנית של בכירי האוצר ולא להגדיל את החוב, על אף סביבת הריבית האפסית. כאמור, ליברמן מתנגד להצעות לגבש מתווה עולה ליחס בין החוב לתוצר. במקום זאת, ליברמן מעוניין שמשרד האוצר יקדם תוכניות השקעה בתשתיות באמצעות מודל PPP – Public Private Partnership, שבו המגזר הפרטי מממן את ההשקעות, או במודל נוסף, BOT – Build-Operate-Transfer, שבו זכיין פרטי בונה מיזם, מקבל זיכיון להפעלתו לתקופה מוגבלת, ובסופה מעביר את המיזם לידי המדינה. "ישראל היא לא ארה"ב" בדיונים פנימיים שמתקיימים בימים אלה במשרד האוצר סביב הכנת תקציב המדינה ל-2022-2021 מתעוררים לא מעט חילוקי דעות בין ראשי האגפים באוצר. הדמויות המרכזיות המובילות את הדיונים בתקציב המדינה הן המנכ"ל המיועד של משרד האוצר רם בלינקוב, החשב הכללי יהלי רוטנברג, הכלכלנית הראשית שירה גרינברג וממלא מקום ראש אגף התקציבים יוגב גרדוס. עברו לתצוגת גלריה שר האוצר מעוניין לקדם תוכניות להשקעה בתשתיותצילום: LUDOVIC MARIN - AFP באגפי התקציבים והכלכלן הראשי אימצו את עמדות החשב הכללי לגבי הצורך בהתנהלות זהירה וצמצום היחס בין החוב לתוצר. בימים האחרונים התבטאו גרדוס וגרינברג פומבית והתנגדו לתוכנית שהציגו אקשטיין וחוקריו במכון אהרן. בכנס שהתקיים בשבוע שעבר במכון אהרן אמרה גרינברג: "אנחנו חושבים שצריכה להיות התנהלות אחראית בהקשר הפיסקלי. אנחנו מסתכלים קדימה וחושבים שהתוכנית, לדוגמה שהציג צביקה (אקשטיין), מעלה את החוב לרמות גבוהות מדי. אנחנו חושבים שצריכים להיות אחראיים פיסקליים. מדינת ישראל היא לא ארה"ב, היא לא יכולה להרשות זאת לעצמה. המרחב הפיסקלי שלה קטן יותר משל ארה"ב. יש חשיבות לבחון כל פרויקט לגופו ולמקד את סדרי העדיפויות". גרדוס יישר קו עם בכירי האוצר ואמר בכנס: "נכנסו למשבר עם גירעון מבני גבוה, מה שמעיב על היכולת של הממשלה להתמודד. אנחנו נעלה ב-2021 לכיוון 76% ביחס בין החוב לתוצר, לאחר שהיינו ב-60% ב-2019. זה מרווח פיסקלי שנוצר בעמל רב החל ב-2004-2003. החזרנו אותו 10 שנים אחורה. זה יצמצם את היכולת שלנו להגיב לאתגרים ולהגיב למשברים. לא לעולם חוסן. לא חסרים משברים, והם יכולים להיות מקומיים מאוד. אם משבר יתקוף אותנו בצורה מקומית, הסלחנות כלפינו תהיה פחותה". עברו לתצוגת גלריה רם בלינקוב, המנכ"ל המיועד למשרד האוצרצילום: דודו בכר לדבריו, מתווה עולה של חוב יכול להיות מתאים "בעולם תיאורטי שבו צומחים באופן עקבי, אבל כמו שאנחנו רואים ב-2009 זה לא היה המצב, כמובן לא ב-2020, וגם לא ב-2003-2002". הנימוק המרכזי של המצדדים בהגדלת יחס החוב לתוצר נשען על העלות הנמוכה של החוב בתקופה זו, ובהערכה שלהם שסביבת הריבית האפסית שנמצאת עמנו מ-2009 לא הולכת להשתנות בתקופה הקרובה. עלויות מימון החוב של ישראל אכן נמוכות מאוד. על אף הגדלת החוב הממשלתי ב-2020, לכמעט טריליון שקל, היקף הוצאות הריבית ב-2020 הסתכם ב-38 מיליארד שקל, מעט פחות מאשר ב-2019. שיעור הוצאות הריבית ביחס לחוב הממשלתי נמצא במגמת ירידה בעשור האחרון – מ-6% ב-2011 לרמה של 4.1% ב-2020. אלה הנימוקים של בכירי האוצר בדיונים הפנימיים מעלים בכירי האוצר לשר האוצר שורה של נימוקים להתנגדות שלהם למתווה העלאה של החוב. הנה הנימוקים המרכזיים: 1. ישראל היא מדינה עם שפע של סיכונים נוספים מלבד משבר הקורונה, החל במשבר ביטחוני חמור וכלה ברעידת אדמה. משבר הקורונה היה משבר עולמי וישראל נמדדת ביחס השוואתי לעולם, ולכן דירוגי האשראי של ישראל נותרו גבוהים; אבל אם יתקוף את ישראל משבר מקומי, עלויות החוב של ישראל עלולות לזנק. ישראל חייבת להיות ערוכה לימים גשומים ולהפחית את היחס בין החוב לתוצר. דווקא כשיחס החוב לתוצר גבוה כל כך, זה לא הזמן לצאת לתוכנית השקעות רחבה כל כך. עברו לתצוגת גלריה 2. קיימים סיכונים גבוהים יותר לגידול מתקרב בעלויות החוב. בכל העולם מתפתחים לחצים אינפלציוניים, שהגיעו לשיא בארה"ב, שבה העלייה במדד המחירים לצרכן ב-12 החודשים שהסתיימו במאי האחרון היה 5% – שיא מאז 2008. נכון לעכשיו הבנק המרכזי האמריקאי לא נבהל וממשיך עם הריבית האפסית ועם מדיניות ההרחבה הכמותית, אך אם אכן יתברר כי הלחצים האינפלציוניים הם קבועים, ייתכן שיבוצעו צעדים מרסנים – כמו העלאות ריבית והפסקת הזרמת הכספים לשווקים. צעדים כאלה בארה"ב ישפיעו גם על עלויות החוב של ישראל. 3. החוב הציבורי של ישראל גדל ב-2020 ב-12.4% מהתמ"ג, בעוד במדינות המפותחות ממוצע הגידול היה חד יותר והגיע ל-20%. ישראל מדורגת כיום ברף התחתון של המדינות המפותחות בהקשר זה. ואולם כאשר מבצעים השוואה ממוקדת יותר בין ישראל לבין מדינות הייחוס – מדינות עם מאפיינים כלכליים דומים לישראל, ובהן צ'כיה, קוריאה, סלובקיה, פולין וצ'ילה, מגלים שהחוב של ישראל גבוה משמעותית משלהן – 72.4% ב-2020, לעומת ממוצע של 53.8% בלבד במדינות אלה. מאחר שחברות הדירוג נוהגות לבצע השוואה למדינות ייחוס, התנהלות שלא תחתור להפחתת היחס בין החוב לתוצר עלולה להפגיש אותנו בקרוב עם הורדות דירוג – שיזניקו את הוצאות הריבית. 4. אין ערב לכך שההשקעות המוצעות אכן יניבו צמיחה מואצת. ישראל מתמודדת עם אתגרים מורכבים – למשל, הפריון הנמוך של עובדים חרדים וערבים. החברות החרדית והערבית הן דווקא המובילות ביותר בשיעור הגידול הטבעי. ייתכנו גם משברים או התפתחויות אחרות שיעצרו את קצב הצמיחה הרצוי. לכן, עדיף להיות זהירים יותר ולא להגדיל את החוב. עברו לתצוגת גלריה ישראל מתמודדת עם אתגרים מורכבים – למשל, הפריון הנמוך של עובדים חרדים וערביםצילום: אוליבייה פיטוסי 5. עוד לפני הגדלת החוב והשקעת משאבים משמעותיים נוספים בפרויקטים שיאיצו את הצמיחה, ניתן לבצע מהלכים משמעותיים להגדלת הפריון בישראל והאצת הצמיחה במסגרת תקציב המדינה ל-2020. בכירי האוצר סבורים כי דווקא כעת, כאשר יש ממשלה חדשה עם גמישות גבוהה יותר – כלומר עם פחות לחצים פוליטיים של קבוצות מיעוט – אפשר לבצע שינוי בסדרי העדיפויות בתקציב המדינה ולהקדיש משאבים רחבים יותר לעידוד הצמיחה. בהתאם לעמדתו של השר ליברמן, המדינה צריכה למצוא מקורות מימון מגוונים יותר – לקדם תוכניות להשקעה בתשתיות בשיתוף המגזר הפרטי או בשיתוף רשויות מקומיות. תגיות: