לעומת זאת, את ידידו הקרוב של פרידמן, ג׳ורג׳ סטיגלר (1911–1991), גם הוא כלכלן משיקגו, מכירים בעיקר כלכלנים ואנשי מדע המדינה. סטיגלר זכה אף הוא בפרס נובל לכלכלה, אבל בניגוד לידידו שהיה "רוקסטאר" בעידן הטלוויזיה, הוא היה הרבה פחות ידידותי וחובב פרסום ובמות. אבל ייתכן שהמאמר ״התיאוריה של רגולציה כלכלית״, שפירסם סטיגלר בדיוק לפני 50 שנה ובזכותו זכה בנובל, השפיע על הרעיונות ששלטו במשך שני דורות, לא פחות מפרידמן. סטיגלר כתב את מאמרו בסיומו של תור זהב שנמשך שני דורות, שבו התרחבה מעורבות המדינה בכלכלה באמצעות הקמת מדינת הרווחה ומדינת הרגולציה. הוא התחיל לגלות בהדרגה ספקנות כלפי הרגולציה, ולבסוף הפך אותה לתיאוריה רדיקלית. הרעיון היה שרגולציה — שלכאורה נוצרת כדי להגן על צרכנים, משלמי מסים וקבוצות גדולות ומפוזרות נוספות — משרתת למעשה את החברות המפוקחות, והן אלה ש״מזמינות״ או ״רוכשות״ אותה, כדי למנוע כניסת מתחרים. סטיגלר נשען בניתוח שלו על רעיונותיהם של כלכלנים, היסטוריונים ואנשי מדע המדינה קודמים, כמו מנסור אולסון וגבריאל קולקו, שהראו שיש שני סוגים של קבוצות במשחק הדמוקרטי: קבוצות קטנות וריכוזיות שמסוגלות להתגבר על בעיית הפעולה המשותפת ולהשפיע על השלטון; וקבוצות גדולות ומפוזרות שלא יכולות לעשות זאת, ולכן יש להן השפעה מועטה על החוקים, הרגולציות והאכיפה שלהם. בתיאוריה של סטיגלר יש חורים, הבולט שבהם הוא העובדה שלעתים קרובות אלה הן החברות הגדולות שנאבקות נגד רגולציה — אבל גם מבקריו מסכימים שהיתה לו תרומה גדולה להבנת הדרך שבה רגולציה נוצרת ומופעלת, וגם להתפתחות המדע בתחום זה. עברו לתצוגת גלריה מילטון פרידמן (משמאל) מקבל פרס נובל בכלכלה ממלך שוודיה, ב-1976צילום: AP אם בשלב זה נדמה לכם שנקלעתם למאמר אקדמי היסטורי ולא לטור המתפרסם בעיתון כבר 20 שנה, יש לי חדשות עבורכם: רעיונותיו של סטיגלר והביקורת עליהם ממשיכים להדהד כל שנה, כל חודש, כל יום, כל שעה, בכל מסדרונות הכוח, הכסף והפוליטיקה ברחבי העולם, והעסיקו השבוע את שני המוסדות הדמוקרטיים החשובים בישראל: הממשלה החדשה, ״ממשלת השינוי״, בראשות נפתלי בנט, ובית המשפט העליון, בהרכב של שבעה שופטים, בראשות המשנה לנשיאה חנן מלצר, שפרש מכס השיפוט לפני שלושה חודשים. בנט, אביגדור ליברמן וגדעון סער נהפכו למבקרים קולניים של נתניהו, אבל מסיבת העיתונאים החגיגית שהם כינסו ביום שלישי, הראשונה שבה הם מופיעים יחד כדי לדבר על כלכלה, הוכיחה שבכל הקשור לתפישות כלכליות הם דומים להפליא למי שזה עתה סיים קדנציה של 12 שנה. הרביעייה הודיעה שהיא מצאה אויב מרכזי של הכלכלה הישראלית, והם מכריזים עליו מלחמה. כן, הרגולציה. ג׳ורג׳ סטיגלר ומילטון פרידמן היו מרוצים. שלישיית הפוליטיקאים, כמו נתניהו לפניהם, נוהגת לערבב בין המונחים ״רגולציה״ ו״ביורוקרטיה״, ולא במקרה. הם יודעים שהציבור — ימנים ושמאלנים, עשירים ועניים, אשכנזים ומזרחים — שונא ״ביורוקרטיה״. אנחנו גם שונאים ״רגולציה״, אם מחברים לנו את זה עם ״ביורוקרטיה״ — כלומר פקידים שרוצים להקשות על חיינו עם טופסולוגיה, תלך, תבוא ותדבר עם פופטיץ ממחלקת המים, ואולי תיגש לאיזה מאכער שהוא במקרה גם בן דוד שלי ותשלם לו, כלומר לי, קצת שוחד. אבל זוהי כמובן דמגוגיה. בלי רגולציה, בלי חוקים, אין באמת שווקים וגם לא דמוקרטיה, אלא ג׳ונגל. בלי רגולציה אין שוקי הון מפותחים. בלי רגולציה ילדים בני 12 היו עובדים במכרות, חברות תרופות היו יכולות להרעיל את הציבור, חברות תעשייה היו יכולות לזהם את האוויר והמים, היינו חשופים כצרכנים ועובדים לאלפי סיכונים בריאותיים ובטיחותיים. ובאופן כללי: ללא רגולציה אין קדמה ואין כלכלה מודרנית. עברו לתצוגת גלריה ג'ורג' סטיגלר, חתן פרס נובל בכלכלהצילום: ASSOCIATED PRESS לכן השאלה האמיתית היא מהי תכלית הרגולציה, אם היא ראויה, אם היא יעילה, את מי היא משרתת, מה התועלת ומה הנזק. רגולציה, כמו כל דבר בכלכלה, היא בסופו של דבר פוליטית: היא מנסה לאזן בין אינטרסים שונים, קבוצות שונות וערכים שונים, וכמו כל דבר פוליטי — היא חשופה ללחצים. את הרעיונות של סטיגלר על שבי רגולטורי אפשר לקחת לשני כיוונים, מנוגדים למדי. דרך אחת היא להניף את דגל הדה־רגולציה ולהגיד שבכל מקום שבו יש התלבטות בין קביעת חוקים וכללים לג׳ונגל — עדיף לא להתערב, מכיוון שהתערבות לא יעילה רק תזיק או תקדם את האינטרסים של קבוצות האינטרס. בלי רגולציה אין שווקים וגם לא דמוקרטיה, אלא ג׳ונגל. בלי רגולציה אין שוקי הון מפותחים. בלי רגולציה, ילדים בני 12 היו עובדים במכרות, חברות תעשייה היו יכולות לזהם את האוויר והמים הדרך השנייה היא לעסוק ללא הרף בניסיון לייצר רגולציה עצמאית ותכליתית שמשרתת את הציבור, תוך הבנה שזה מאבק מתמשך שלעולם לא מסתיים, כי קבוצות האינטרס תמיד ירצו להטות את החוקים לטובתן. באופן לא מפתיע, הלובי של חברות הענק בארה״ב והימין האמריקאי הם אלה שהשתמשו בתובנות של סטיגלר כדי לעשות דה־לגיטימציה לרגולציה ולהחדיר את הרעיון שכמעט תמיד מוטב שהציבור, באמצעות המוסדות הדמוקרטיים, לא יתערב בניסיון להגן על הצרכנים, הסביבה או העובדים. השאלה היא לאן בנט, שקד, סער וליברמן רוצים לקחת את הרגולציה בישראל. האם הקמתה של רשות חדשה לפיקוח על כל הרגולטורים, שעליה הודיעו השבוע, נועדה לייצר רגולציה יעילה יותר או שזה יהיה מוקד כוח משמעותי שעליו יסתערו מאות לוביסטים, עורכי דין, מאכערים ובעלי אינטרס, שלא הצליחו לכופף את הרגולטור המקצועי והעצמאי? האם דו"חות הביקורת שתפרסם רשות הרגולציה יביאו לשקיפות ואחריות רבה יותר של סוכנויות הרגולציה, שיש להן כוח עצום והן משתמשות בו לעתים קרובות בשרירות לב, או שהם ישמשו כלי בידי פוליטיקאים וטייקונים להחלשתן של סוכנויות רגולציה עצמאיות? עו״ד נילי אבן חן, ראש עמותת ״רווח נקי״, שהיתה בעשור האחרון מהשחקניות המשמעותיות בחברה האזרחית במאבק להעברתו של חוק הריכוזיות והחלשת הטייקונים, סייעה למשרד המשפטים בגיבוש הרפורמה שהוצגה השבוע. העליתי בפניה את החשש שהגוף החזק שיוקם עכשיו ייהפך במרוצת הזמן לשחקן שישרת את מוקדי הכוח הכלכליים. אבן חן סבורה שהבעיה המרכזית שהרפורמה מנסה לפתור היא האיכות הירודה של תהליכי הרגולציה שנעשים בישראל. ״ממצאים אמפיריים של קרוב ל–70 תהליכי רגולציה שבחנה עמותת רווח נקי ב–2019–2021 מראים שהציון הממוצע של תהליכי גיבוש הרגולציות הוא נכשל (ציון 55)", היא אומרת. "חמור מכך, אין שום מגמת שיפור בדרך שבה עושים רגולציה. הממצא הכי חמור הוא שככל שהרגולציה חשובה ובעלת השפעה משקית רחבה יותר, כך היא נעשית בצורה כושלת יותר. אלה ממצאים שמחייבים שינוי דרסטי״. עברו לתצוגת גלריה השופט חנן מלצרצילום: אמיל סלמן האם הוספת גורם כוח ריכוזי, שמפקח על כל הרגולטורים, לא תעלה את הסיכון שהרגולציה תהיה חלשה ושבויה? "השבי הרגולטורי הוא סוגיה קריטית, אבל דווקא נראה כי הרפורמה דואגת למנוע ככל הניתן את היווצרותו. ראשית, לגוף שיקום אין כל סמכות וטו. כמעט כל תפקידיו הם תפקידי בקרה וייעוץ וולונטרי, וגם על מעט ההחלטות שבסמכותו ניתן לערער. שנית, המנגנון דואג שלא יהיה שבי רגולטורי: זאת יחידת סמך עצמאית, עם נציגים מקצועיים ולא פוליטיים, ועדת איתור תבחר את מי שיעמוד בראשו והוא יצטרך להגיש דו"חות שנתיים. שלישית, הכלי המרכזי העומד לרשותו הוא RIA, דו"ח הבוחן את הליך גיבוש הרגולציה, שהוא כלי מצוין לפתרון השבי הרגולטורי, כי הרגולטור חייב לבסס בנתונים את הרגולציה שהוא בחר, ולשקף את תהליך העבודה לציבור". "תיאוריית הרגולציה השבויה תאפשר לבית המשפט לזהות את הנסיבות שבהן פועלים על הרגולטורים תמריצים חזקים, שעלולים למנוע מהם להגיע לפרשנות הנכונה"ד"ר רועי שפירא לעומת האופטימיות של אבן חן, משפטן עם ניסיון רב ברגולציה אמר לי השבוע שלצד הכוונות הטובות, השורה התחתונה היא שנוצר כאן גוף חדש, מורכב ומסורבל, שאמור להעביר ביקורת על כל פעולותיהם של משרדי ממשלה ורשויות פיקוח רבות. ״החשש הגדול הוא שהגורמים המפוקחים יזהו בו מוקד כוח שיכול לערער את כוחם של הרגולטורים המקצועיים. טובת הציבור וריסון מוקדי כוח כלכליים הם התכלית האמיתית שצריך להבטיח, ובשביל זה צריך רגולטורים מקצועיים וחזקים, ולא כאלה שיחששו שמחר ירוצו המפוקחים לבכות לרשות העליונה לרגולציה. למי אוזניה של הרשות יהיו מוטות? לטובת הציבור הרחב והבלתי מסודר, או לטובת קבוצות האינטרס שיש להן ייצוג בכל זרועות הכוח בשלטון?" מירב דוד, סמנכ״לית לובי 99, שותפה גם היא לחשש זה: ״תחת הכותרת היפה של 'רגולציה חכמה' תהיה מגמה של ביטול רגולציה המגבילה כיום את פעילותם של תאגידים גדולים וגורמים רבי כוח במשק הישראלי. ראינו לאורך התהליך של גיבוש הרפורמה, שרגולטורים התומכים בה בהתלהבות וטוענים שבישראל יש 'רגולציה נוראית' — הם בדיוק אלה שבחרו לא להתעמת ולא להגביל את המונופולים והגופים הריכוזיים״. דוד מוסיפה: ״הניסיון מלמד שכשרגולטור מעצב רגולציה חדשה, הוא נוטה להיפגש ולהתייעץ עם החברות החזקות ששולטות בשוק שאותו הוא רוצה להסדיר. כך במקרים רבים נוצרת רגולציה המותאמת לגופים הגדולים ופוגעת בעסקים קטנים. לכן ביקשנו מכותבי הרפורמה להחיל חובה על הרגולטורים לפרסם את הפגישות שלהם עם בעלי עניין, מתוך הנחה שכך הרגולטורים יחששו יותר להיפגש רק עם נציגי הגופים הגדולים והחזקים, וייפגשו בעת גיבוש רגולציה עם מגוון רחב יותר של בעלי עניין — כולל הציבור. נכון לרגע זה ההמלצה הזאת נדחתה, אף שלדעתנו היא אמורה להיות ממש בליבת התהליך של גיבוש רגולציה״. עם זאת, לובי 99 גם רואה פוטנציאל ברפורמה המוצעת: ״היתרון של הרפורמה החדשה הוא שגוף הבקרה על הרגולציה, שמקובל במדינות רבות בעולם, יוכל להפוך את תהליך גיבוש הרגולציה ליותר מנומק ומבוסס על נתונים. זה יאפשר לעצור רגולציות שהן מיותרות (החשש הוא כאמור שיעצור לא רק מיותרות) ולבקר את הרגולציה באופן מבוסס יותר. למשל אם רגולטור, וגם זה קורה לא מעט, מתבסס רק על נתונים שהוא מקבל מהחברות שעליהן הוא מפקח, ניתן יהיה לדעת את זה וגם לבקר את הנתונים. אנחנו מניחים שזה יהפוך את התהליכים לאיכותיים יותר ולאו דווקא ייצור סרבול״. פרשת זליגמן גורמים במשרד המשפטים ובמשרד ראש הממשלה אמרו לי השבוע שבעיית השבי הרגולטורי — הנטייה של רגולטורים ליפול בשבי של קבוצות אינטרס — עמדה לנגד עיניהם כשניסחו את החלטת הממשלה ואת הרפורמה ברגולציה. אבל קריאה ראשונה של ההצעה הממשלתית מותירה שאלות פתוחות רבות. מענה חלקי להן הגיע השבוע מכיוון מפתיע: המוסד הדמוקרטי שנקלע בשנים האחרונות לעימות חזיתי עם מפלגת השלטון והימין הישראלי — הבניין שנמצא גם הוא בגבעת רם בירושלים — רק כמה מאות מטרים בקו אווירי ממשרד ראש הממשלה. עברו לתצוגת גלריה ד"ר רועי שפיראצילום: עופר וקנין "ממצאים אמפיריים של כ-70 תהליכי רגולציה מראים כי אין מגמת שיפור בדרך שבה עושים רגולציה. הממצא החמור הוא שככל שהרגולציה חשובה ובעלת השפעה משקית רחבה יותר, כך היא נעשית בצורה כושלת יותר" עו"ד נילי אבן חן בעוד שרי ממשלת "השינוי" התכוננו השבוע למסיבת העיתונאים שלהם בנושא רפורמת הרגולציה, הטיל בית המשפט העליון, 24 שעות לפניהם, פצצה על עולם הרגולציה. פסק דין זליגמן בנושא תובענה ייצוגית בתחום הביטוח, בהרכב של שבעה שופטים, בראשות סגן הנשיאה חנן מלצר, העלה השבוע על נס את התופעה של שבי רגולטורי. פרשת זליגמן עניינה בתביעה ייצוגית עם טענות לגביית יתר של חברות הביטוח הישראליות מהמבוטחים באמצעות גביית ריבית בגין פרישה לתשלומים חודשיים. חברות הביטוח טענו שמותר היה להן לגבות את הריביות החריגות. בית המשפט העליון שאל את הרגולטור, המפקח על הביטוח, האם הטענה הזאת מקובלת עליו. הרגולטור סירב לקבל עמדה ברורה ואמר שהיא לא לא מקובלת עליו. בית המשפט שמע את עמדת הרגולטור והתיר לנהל את התביעה הייצוגית. העליון, בפסק הדין המקורי, בעצם אמר כי אם הרגולטור קיבל את הפרשנות של המבוטחים, נגמר הסיפור וצריך לסגור את הבקשה לתביעה ייצוגית. התובעים לא ויתרו, עתרו לדיון נוסף וקיבלו השבוע פסיקה תקדימית ביחס של העליון למעמדו של הרגולטור הישראלי. מלצר קבע בפסק דינו שבמקום שבו המפוקח הוא קבוצה חזקה וריכוזיות, כמו חברות ביטוח, טייקונים ומונופולים, ובמקום שבו יש תופעת דלתות מסתובבות של רגולטורים שבאים והולכים מהמגזר המפוקח, צריכות להידלק נורות אדומות — אם ייתכן שהרגולטור שבוי בידי הטייקונים או קבוצות האינטרס. פסק הדין של מלצר, שאליו הצטרפו השופטים דפנה ברק־ארז, ניל הנדל ועוזי פוגלמן, נשען בין השאר על מחקרו ומאמריו של ד״ר רועי שפירא מהמרכז הבינתחומי הרצליה (לפני חמש שנים פירסמתי עם שפירא, במסגרת "מוסד נאמן", מחקר על תופעת הרגולציה השבויה בישראל וההשפעה שהיתה למחאה החברתית עליה). שפירא סבור שפסק הדין של מלצר דרמטי, משום שהוא ״מכייל מחדש את מערכת היחסים בין רגולטורים לבתי המשפט. בדיון הקודם בעניין זליגמן, אמר בית המשפט כי לעמדת הרגולטור יהיה מעמד בכורה, גם אם בית המשפט לא חושב שהיא הפרשנות המתאימה. הדיון הנוסף בעניין זליגמן הופך את ההלכה הזאת, וקובע שעמדת הרגולטור לא בהכרח תקבל מעמד בכורה, בין השאר בגלל החשש משבי רגולטורי״.