한국 영화운동은 제도개혁의 역사이기도 하다. 무엇보다 표현의 자유를 옥죄던 영화법은 직접 부딪쳐야 했던 가장 큰 장벽이었다. 온갖 통제와 조건을 붙인 까다로운 영화법은 표현의 자유와 창작 욕구를 가로막았을 뿐만 아니라, 한국영화 저질화를 촉진한 핵심 원인이었다. 식상한 한국영화 대신 할리우드나 유럽의 영화들이 흥행을 주도했다. 영화에 빠져들었던 청년들은 프랑스문화원과 독일문화원 등을 오가며 새로운 영화를 통해 문화적 갈증을 달래야 했다.
한국영화의 출발은 공식적으로는 일제강점기인 1919년을 기점으로 하고 있다. 하지만 당시는 조선영화라기보다는 조선총독부의 관리를 받는 일본영화의 한 부류에 불과했다. 역사적으로 1926년 나운규의 이 민족영화를 상징하고 있었으나, 총칼로 억압하는 일제의 눈치를 보던 시기였기에 대부분이 친일 영화였다.
검열의 본격적인 시작은 활동사진(필름)이 등장하면서였다. 동아일보는 1922년 6월 25일 자 기사에서 '영화검열 개시'라는 제목으로 '경찰에서 검열을 실시한다'고 검열에 대해 처음 보도했다.
동아일보는 2년 뒤인 1924년 2월 22일 자 기사에서 '소관 경찰서의 보안계 순사들이 현장에 가서 필름을 한 번씩 비춰본 후 직접 허가를 하였으나, (앞으로는) 보안과에서 검열을 맡는다'고 전했다. 4개월 뒤인 1924년 6월 30일 자 기사에는 '활동사진(필름) 검열을 경성(서울), 부산, 신의주로 통일한다'고 보도했다. 당시는 미국 할리우드 영화들이 중국과 일본 등을 거쳐 조선에 들어오던 시기로, 관문과도 같은 3곳이 외국영화 검열의 주요 장소가 된 것이다.
반도에서 첫 영화법은 1939년 4월 만들어진 조선영화령이었다. 일본의 영화법을 근거로 한 조선에서의 시행령이었다. 10월 1일부터 시행됐으나, 구체적인 취체(규칙이나 법령, 명령 따위를 지키도록 통제함)가 실시된 것은 1940년 1월 3일이었다.
핵심은 조선총독부에 의한 검열과 규제였다. 26조로 구성된 일본의 영화법은 태평양 전쟁에 들어서며 국가 차원의 통제와 검열을 규정한 법이었다. 영화제작과 배급이 허용됐으나 감독과 배우는 등록을 해야 했고, 제작된 영화도 대본 단계에서 검열됐다. 이 법에 따라 일본에서도 일부 영화의 상영이 금지됐다.
주요 내용으로는 '영화제작업자는 주무대신이 지정하는 종류의 영화를 제작하고자 하는 때에는 촬영개시 전에 주무대신에게 신고하고, 주무대신은 필요하다고 인정되는 때에는 영화배급업자에게 외국영화의 배급에 관하여 종류 또는 수량의 제한을 할 수 있다'는 내용이었다.
또 '행정관청의 검열에 합격한 것이 아니면 수출하지 못하고, 주무대신은 특별한 사정이 있는 경우에는 검열에 합격한 영화의 수출을 제한 또는 금지할 수 있도록 했다. 행정관청의 검열에 합격한 것이 아니면 공중의 관람에 제공하기 위하여 상영하지 못한다'고 제한했다.
▲ 1935년 개관한 광주극장에 남아 있는 임검석. 당시 경찰이 영화를 검열하던 자리였다. ⓒ 김대현 제공
'허가를 받지 아니하고 영화제작 또는 영화배급업을 한 자는 6월 이하의 징역 또는 2000원 이하의 벌금'에 처하도록 했으며, '임검을 거부·방해 또는 기피 또는 규정에 의한 보고를 하지 아니하거나 허위로 보고한 자는 500원에 벌금'에 처하도록 했다. 영화의 모든 것을 간섭하겠다는 것이었다.
조선에서의 시행령이었던 조선영화령 전문은 '영화의 제작·배급·상영 기타 영화에 관하여는 영화법 제19조의 규정을 제외하고 동법에 의한다. 다만, 동법 중 칙령은 조선총독부령으로, 주무대신은 조선총독으로 한다'는 짧은 내용이었다.
일본 영화법 제19조는 '이 법 시행에 관한 중요사항에 대하여 주무대신의 자문에 응하기 위하여 영화위원회를 설치하고, 영화위원회에 관한 규정은 칙령으로 정한다'는 것이었는데, 조선에서는 영화위원회 설치가 필요하지 않았다.
1945년 8월 일본이 패망하고 한반도에 미군이 진주하면서 조선영화령은 6년 만인 1946년 10월 8일 폐기된다. 그리고 열흘 뒤인 10월 18일 이를 대체할 미군정법령 115호가 공포된다.
미군정법령 115호의 핵심은 검열이었다. '영화의 허가관청을 조선 정부 공보부로 정하고 영화 공연 전 그 적부를 검사하여 공보부 소정 표준에 해당한 영화를 허가할 권리와 의무가 있다'고 규정했다. 불허가 영화의 금지에 대해서는 자연인, 법인을 막론하고 자신 또는 타인을 통하거나 규정에 따라 허가되지 않은 영화를 공연의 목적으로 배급 또는 공연함을 금했다. 이를 위반하여 배급 또는 영사한 영화는 몰수한다고 했다.
다만 미국군부 또는 그 대행기관이 상영하는 영화에는 적용치 아니함이라고 예외를 뒀다. 공연의 정의에 대해서는 '입장료의 유무와 관계없이 15인 이상 집회에 대하여 영화를 영사하는 것'으로 규정했다.
이어 '공보부는 영화의 전부를 허가 또는 불허가할 수 있으며 경우에 의하여 특수 부분을 삭제 또는 변경하여 허가할 수 있고, 본령의 규정을 위반한 자는 육군점령지재판소의 판결에 의해 처단한다' 명시했다.
군정법령은 1948년 제헌의회를 통해 남한의 단독정부가 수립된 이후 소멸된다. 이후 별도의 영화법이 만들어지지 않았으나, 검열은 이어져 공보처 영화과가 담당하게 된다.
1948년 10월 10일 자 '동아일보'는 '영화 재검열'이라는 제목으로 '대한민국 정부의 새로운 시정 방침에 의하여 영화가 가진 문화의 양양과 영화예술만이 가지고 있는 특이한 사명을 완수하고자 다음과 같은 표준에 의하여 국내외를 막론하고 구 군정청 과도정부 공보부에서 검열을 받고 상영 중에 있는 영화를 재검열하기로 했다'고 보도했다. '전에 받은 검열증과 영화 프린트를 공보처 영화과로 제출해 새로 검열을 받아야 하며, 2월 20일 이후의 재검열에 있어 합격한 영화는 상영허가증만을 교환 발부하고 만일 소정기한 내에 제출하지 않으면 앞으로 영화상영공개권을 실권하게 될 것이다'라는 내용이었다.
▲ 1963년 일간지에 실린 재상영을 알리는 광고 ⓒ 대한영화사
한국전쟁 휴전 이후인 1955년 검열 업무는 대통령령에 따라 문교부가 관장하는 것으로 규정된다. 1960년 이승만 독재를 무너뜨린 4.19혁명 이후에는 검열이 폐지되고 민간 심의기구인 영화윤리전국위원회(영륜)가 만들어진다. 일제강점기부터 이어지던 검열이 멈춘 것이다. 1960년 8월 10일 자 동아일보는 '관영 검열제 폐지에 따른 민간인들에 의한 자율적인 영화윤리운영을 목적하고 준비 중이던 영화윤리전국위원회가 8월 5일 창립했다'며 '영화가 국민의 일상생활에 미치는 영향력을 중시하여 영화의 윤리성을 자율적으로 유지하기 위해 국산영화와 수입 외국영화를 심의하고 영화창작 표현의 자유와 예술성을 보장하는 테두리 안에서 영화윤리를 건강하게 육성하는 사업을 시작했다'고 보도했다.
1961년 한국영화가 첫 번째 중흥기를 맞았던 데는 검열폐지 영향이 일정 부분 작용한 것으로 볼 수 있다. 강대진 감독의 가 11회 베를린영화제에서 은곰상을 수상했고, 유현목 감독의 과 같은 내용의 영화로 흥행 대결을 펼친 홍성기 감독의 과 신상옥 감독의 이 화제를 모았다. 1960년 11월에는 김기영 감독의 가 개봉했다.
하지만 검열폐지는 한순간일 뿐이었다. 1961년 박정희의 5.16 군사쿠데타는 이를 다시 되돌려 놓는다. 의 경우 1961년 7월 19일 재검열을 통해 상영이 중단되는데, 관계기관의 고발에 따른 조치였다. 1963년이 돼서야 겨우 상영을 재개할 수 있게 된다.
영화법이 본격적으로 등장한 것은 5.16 군사쿠데타 다음 해인 1962년이었다. 쿠데타 세력은 통치기구였던 국가재건최고회의를 통해 당시 공보부 산하에 국립영화제작소를 만든 데 이어 1962년 1월 20일 처음으로 영화법을 제정한다.
표면적으로는 군소 제작사들이 난립하고 있다는 것을 이유로 들었다. 촬영 장비와 시설을 갖춘 업자들만 제작할 수 있게 한 것이다. 그러나 제작자와 배우의 등록을 규정한 것은 일제강점기 통제의 수단으로 활용했던 일본의 영화법을 본뜬 것이었다.
영화제작업자는 촬영기 1대 이상, 조명등 5kw 이상, 5년 이상 경험 제작기술자 1인, 기성배우 2인의 전속 고용계약서, 5천만 환 이상의 자본금을 적립하는 등의 조건을 갖추어 공보부에 등록하고 등록증을 받도록 규정했다.
영화법 제정으로 인해 64개였던 영화사는 17개사로 통합됐다. 배우 전속제가 시행되면서 신상옥 감독의 신필름에 최은희, 도금봉, 남궁원 등이 전속 배우가 됐고, 한양학원 김연준이 설립한 한양영화사에는 김지미와 최무룡 등이 전속 배우로 등록한다.
검열도 되살아났다. 당시 상영허가를 않거나 장면을 삭제할 수 있는 검열기준은 ▲국헌을 문란하게 하거나 국가위신을 손상하였다고 인정되는 때 ▲국기 또는 국가를 경공하게(공손히 받들어 모시게) 취급하지 아니하였다고 인정되는 때 ▲자유우방의 관습 또는 민족 감정을 존중하지 아니하여 국제간의 우의를 훼손할 염려가 있다고 인정되는 때 ▲미신을 존중하였다고 인정되는 때 ▲복수를 정당하게 취급했다고 인정하는 때 등 15개 조항에 달했다.
영화법 시행 이후 1년 뒤 박정희 군사정권은 한국영화산업 육성과 영화수입 억제를 위한다는 방편으로 당근책을 제시하면서 1963년 영화법을 개정한다. 국내 제작사의 제작실적과 수출실적에 따라 외화 수입쿼터를 배정하고, 외화의 국내상영수익은 제작에 투자해 우리 영화의 질과 양을 향상 발전시키겠다는 것이 목적이었다. 제작자는 3~5편 제작에 영화 1편, 수출업자는 1편 수출에 1편을 수입할 수 있게 하는 것이었다.
▲ 서울 답십리에 있던 새한필름촬영소 모습 ⓒ 국가기록원(문화체육부)
하지만 법 개정의 핵심적 이유 중 하나는 제작 조건의 강화였다. 촬영 스튜디오와 현상소를 갖춰야 하고 연간 15편 이상의 극영화제작실적도 첨가하는 조항을 추가한 것이다. 규정된 시설을 갖추지 않으면 영화를 만들 수 없게 한 것으로, 자유로운 창작을 제한하는 법이었다.
개정된 영화법 시행령에서 정한 기준은 만만치 않았다. ▲35mm이상의 촬영기 3대 이상 ▲조명기(200kw 이상) ▲내화구조로서 방음장치가 완비된 건평 200평 이상의 견고한 스튜디오 ▲동시 녹음기 1대 이상 ▲5년 이상의 영화감독경험을 가진 전속영화감독 3인 이상 ▲5편이상 극영화에 출연한 경험을 가진 남녀 전속 배우 각10인 이상 ▲5년 이상 영화촬영경험을 가진 전속촬영기술자 3인 이상 ▲5년 이상의 녹음 경험을 가진 전속녹음기술자 1인 이상 등이었다.
이 조건을 충족할 수 있는 영화사가 많지 않았다. 소수 제작사만 배려한 것이었다. 기존 제작업자들 외에 새로 영화사를 차리는 것 자체가 불가능했다. 군소 제작자들의 불만이 표출되고 논란이 크게 일자 일부 조건이 완화된다. 조명기 200kw 이상은 조명기 50kw 이상으로, 동시녹음기 1대 이상, 녹음기 1대 이상으로 변경됐다. 내화구조로서 방음장치가 완비된 건평 200평 이상의 견고한 스튜디오 조건은 삭제됐다. 제작사를 줄여라
그렇지만 완화된 조건은 3년 뒤 두 번째 개정에서 원상회복된다. 1966년 1월 당시 공보부는 연간 제작 편수를 120편으로 제한하고 우수 국산영화에 보상하는 영화시책을 발표한다. 군소업체들이 연합해 영화사 등록을 하면서 1965년 한국영화 제작 편수가 189편에 이를 정도로 양산된 것을 원인으로 제시한 것이다. 영화시책은 매년 발표하는 영화정책의 운용 방안이었나, 이때는 영화법 개정의 전조였다.
1966년 7월 15일 전면 개정된 영화법은 제작 편수를 줄이기 위해 제작사를 줄이는 방법을 선택했다. 기존 영화법 시행규칙에 상영허가 기준으로 명시했던 검열 조항은, 개정 영화법에서는 '검열기준'으로 본문에 자리를 잡는다.
또한, 국산영화 장려 방안으로 외화만 상영하던 개봉관도 일정량의 국산영화를 상영토록 하고 국산영화가 합작영화를 수출하고 수입하는 편수는 그해 상영된 국산영화의 3분의 1을 넘지 않도록 규제했다. 스크린쿼터제의 시작이었다. 당시 한국영화만 상영하던 극장은 국도극장, 명보극장, 아카데미 극장, 국제극장, 아세아극장 등이었고, 외국영화만 상영하던 곳은 스카라극장, 피카디리극장, 단성사 등이었다.
구체적인 시행령은 12월에 확정된다. 촬영 스튜디오는 300평을 갖춰야 했고, 50kw조명기 3대가 있어야 했다. 당시 흑백영화 1편을 촬영하는데 필요한 조명은 50kw 조명기 1대면 충분했다고 한다. 과도한 시설을 요구한 것이다. 국산영화가 수출될 때는 외화를 변작 또는 모방한 부분이 없는 것에 한하도록 했고, 외화 수입은 국제영화제 출품 한국영화 편수, 국제영화제 수상 상장 개수, 공보장관으로부터 수상한 영화 편수에 따라 수입권을 1대1로 정했다.
이듬해인 1967년 3월, 이 기준에 따라 26개 제작사 가운데 13개사에 대한 등록요건 완비를 인정한다. 이후 추가로 요건을 완비한 제작사 12개가 추가돼 포함해 모두 25개사가 등록한다.
하지만 제작사를 줄이려는 의도로 법을 개정한 것이었기에 25개 제작사도 많은 편이었다. 이때 제작업자들 간 협회 구성을 통한 다툼이 생기면서 정부가 개입할 여지가 생긴다. 주류 11개사 중심으로 한국영화업자협회(회장 주동진)가 구성된 것에 대해 나머지 14개사가 따로 한국영화제작자연합회로 나눠 대립한 것이다.
당시 문화공보부는 불시에 시설 점검을 통해 2개사의 등록을 취소하더니, 9월에는 제작사를 아예 절반으로 줄인다. 영화법 개정 실효를 거두지 못하고 25개사 난립한 것은 영화법 정비에 실패했다는 것을 자인하는 현상이라며 영화사들의 통합을 종용한 것이었다. 이때 통폐합으로 남은 12개 영화사는 대양영화, 세기상사, 신필름, 안양필름, 연합영화, 연방영화, 제일영화, 태창흥업, 한국영화, 한국예술, 한영영화, 합동영화사 등이었다.
이 당시 영화법의 문제는 제작을 12개사가 독점한 것이었다. 당시 제작사들은 연간 제작 편수가 150편을 초과할 수 없다는 이른바 제작쿼터제를 결정한다. 내부 카르텔이었다. 수입쿼터, 스크린쿼터에 이어 제작쿼터까지 등장하면서 영화인들 간에 서로 대립도 심해진다.
1966년 영화법 개정 이전만 해도 마음대로 영화를 제작할 수 있었던 작은 규모 영화사의 프로듀서들은 12개 제작회사로부터 쿼터를 100만 원~150만 원에 사서 제작해야 했다. 개별 제작사가 1년에 12편을 만들어야 했으나 70%밖에 소화할 능력이 없는 상태였다. 제작자들은 나머지 제작쿼터를 팔아서 막대한 이익을 챙겼다. 굳이 영화를 안 만들어도 수익이 되는 것이었다.
▲ 1968년 개봉한 ⓒ 한국영상자료원 소장 자료
이 같은 문제점에 불을 지른 것은 1968년 7월 개봉한 이었다. 정소영 감독 연출에 신영균, 문희, 전계현 배우가 출연했는데, 당시 국도극장에서 30만 관객이 들며 크게 흥행한 것이다. 당시 흥행 기준은 서울 관객 2~3만이 손익분기점을 넘기는 수준이었고, 10만 이상이면 대박으로 평가됐다. 제작은 대양영화사가 했으나 실제로는 TV 프로듀서 출신이었던 군소 제작사 피디 정소영(감독)이 기획과 연출을 담당한 영화였다. 의 흥행은 능력은 있으나 직접 제작을 할 수 없어 분통한 마음이던 영화인들을 자극한다.
영화제작 독점에 대한 반발이 일면서 1968년 8월 31일 당시 영화인협회(회장 김승호)가 주최한 한국영화 50년 사상 최초의 영화인 궐기대회가 남산드라마센터에서 열린다. 당시 영화인협회 감독·시나리오·기술·연기·기획·음악 등 분과위원회는 성명을 발표해 '영화법이 제작업자등록의 시설기준을 강화하는 동시에 제작쿼터제를 실시케 함으로써 영화제작권을 10여 명의 업자에게 독점체제를 확립했다'고 비판한다.
영화인 궐기대회는 배우 신성일, 윤정희, 김지미, 남정임, 김진규, 신영균, 황정순, 복혜숙, 장동휘, 구봉서, 허장강, 서영춘, 문희, 감독 유현목, 최무룡, 이만희, 정진우, 박상호, 강범구, 임권택, 강대진 등 영화인 1천여 명이 참석한 대규모 집회였다.
신상옥·우기동·주동진·서종호·성동호·한갑진·곽정환을 대표단으로 한 한국영화업자협회와 유현목·김강윤·최수용·이강천·이봉래·정진우가 대표단으로 나선 영화인협회는 협상을 통해 제작쿼터 폐지에 합의한다.