中国城市化进阶之路：三大城市群崛起 角逐世界级城市群

2021-07-01 12:07:59　来源: 21世纪经济报道
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一百年来，中国从农业人口占绝对多数到城镇人口占将近三分之二，城市数量、质量和规模都发生了天翻地覆的变化。改革开放以来，经过高速发展，我国城镇化势头依然不减。
　　
中国14亿人口中，9亿人居住在城镇，目前城镇化率已达到63.9%，与“十四五”规划纲要提出的城镇化率目标仅相差1.1个百分点。
　　
在保持高速城镇化的同时，城市也走上了高质量发展之路，不仅经济有巨大飞跃，在城市治理上也不乏亮点，公共服务水平提升、营商环境优化、治理模式创新……
　　
无论古今，无论东西方，对于城市的本质都有着深刻的认识，城市发展的目标在于人。
　　
在人口老龄化趋势日益突出，人口红利消退的情况下，城镇化率的提升，成为拉动中国经济的又一股力量。不少大中城市放宽落户条件，甚至零门槛落户。人，尤其是人才，成为各个城市竞相争夺的对象，吸引来之后还要留住，这已经成为众多城市不断提升治理能力与水平的内在动力。
　　
而在城市不断做大做强的基础上，城市群、都市圈自然形成，也成为新时期中国城市发展的一大抓手。城市群内部加速一体化、协同发展，打破行政分割对资源要素自由流动的不合理限制，各个城市之间分工协作，形成良性发展态势。都市圈内部联系更为紧密，有的城市与周边地区甚至规划都能实现一张蓝图，这将有助于缓解大城市病。
　　
在未来与世界城市的竞争中，中国城市仍有不少需要提升的空间，住房、上学、就医、工作等人们最迫切的需求，是其中重要的方向。
（李博）
　　未来世界的竞争，实质上是城市群之间的竞争。
　　早在2006年，“十一五”规划就提出“把城市群作为推进城镇化的主体形态”，将大都市和小城镇两个角度统筹起来。直至“十三五”规划对中国城市群格局明确定调，重点发展包括京津冀、长三角、珠三角、成渝在内的19个城市群，从“一群城市”迈入“城市群”的新型城镇化思路逐渐清晰。
　　其中，京津冀、长三角、粤港澳大湾区的三大城市群建设已初具规模。2015年6月，中共中央、国务院印发《京津冀协同发展规划纲要》，正式批准设立河北雄安新区。2019年2月及同年12月，《粤港澳大湾区发展规划纲要》《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》相继印发。三大城市群全部上升为重大国家战略。
　　从全球角度而言，真正意义上对城市群的研究在20世纪50年代就已经出现，法国学者戈特曼考察完北美城市化后提出了大都市带的概念。他认为，“大都市带”是指几个规模相近、地域相邻的城市，在发展过程中共同组成了区域中心、呈组团式或块状分布的都市圈，进而形成一个“大都市带”。
　　目前国际上公认的世界级城市群有六个，分别是以纽约为核心的美国东北部大西洋沿岸城市群、以芝加哥为核心的五大湖城市群、以东京为核心的日本太平洋沿岸城市群、以伦敦为核心的英伦城市群，以巴黎为核心的城市群，以及以上海为核心的长三角城市群。
　　如今，中国经济最发达的三大城市群正朝着世界级城市群建设的方向加速推进。迈向世界级城市群，不仅意味着指标规模与发展质量的提升，更意味着城市群一体化发展体制机制的完善与创新。
　　
中国城市群演进之路
　　在西方一开始对城市群的研究中，以上海为中心的经济集聚区已受到关注。1976年，尽管当时我国处在改革开放前夕，戈特曼认为存在以上海为中心的城市密集区，并把它列为世界六大城市群之一。这在学界影响广泛，也使长三角城市群一直备受国际关注。
　　在国内，上世纪80年代开始，伴随改革开放的推进，沿海城市制造业商贸业快速发展，人口大量涌入，长三角经济区、环渤海经济区、珠三角经济区等设想也在萌芽。
　　不过，当时围绕城镇化讨论更多的是，究竟“走大都市还是走小城镇”路线。“十五”规划中提出“有重点地发展小城镇……完善区域性中心城市功能”“防止盲目扩大城市规模”。
　　2006年，“十一五”规划是思路转变的关键节点。规划提出“把城市群作为推进城镇化的主体形态”，这就将大都市和小城镇两个角度统筹起来。并点名三大城市群的支撑作用——“珠江三角洲、长江三角洲、环渤海地区，要继续发挥对内地经济发展的带动和辐射作用”。自此，中国迎来城市群战略时代。
　　2014年国家新型城镇化规划（2014－2020年）发布，同年《国家发展改革委办公厅关于开展跨省级行政区城市群规划编制工作的通知》下发，拉开了跨省城市群规划的序幕。此后多地城市群规划雨后春笋般纷纷出炉，“十三五”规划中包括了19个城市群。21世纪经济研究院认为，这意味着在城市和省级行政边界之外，已形成另一套衡量区域发展的体系。
　　确定了怎么做，接下来是具体的推进。而在此过程中，由于各地城市群规划尺度较大，多个城市跨省合作并非易事。由此催生了2019年都市圈战略的“出世”，由国家层面力推，强调核心大都市支撑和带动周边城市发展。规划尺度的缩小，让城市间协同的“抓手”更加实在，同时也以都市圈支撑城市群的发展。2020年，在成渝城市群的框架下提出建设成渝地区双城经济圈，也体现了这一思路的变化。
　　进一步看，实际上在长三角一体化战略中，“一体化”就指明了长三角城市群未来发展的一个核心任务是逐步消除行政壁垒，让资源要素有序自由流动，从解放思想、制度改革入手，在区域协调发展中持续释放经济发展新动能，而这也是全国城市群、都市圈推进的重点。
　　至此，我国城市群战略也迈出深入推进的跨越性一步。
　　
三大城市群各具特色
　　2018年11月5日，国家主席习近平在首届中国国际进口博览会上宣布，支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略。
　　让要素在更大范围内畅通流动，“一体化”和“高质量”是长三角城市群的两大关键词。实际上，一体化的探索早在1982年就已经启动。这一年，国务院决定建立上海经济区，包括当时的苏锡常和杭嘉湖等地。1997年，长江三角洲城市经济协调会正式成立，首批成员包括长三角15个城市。2005年，首次长三角两省一市主要领导座谈会在浙江杭州召开。
　　2016年起，长三角城市群建设开始向国家战略迈进。2016年，国家发改委、住建部联合印发《长江三角洲城市群发展规划》，安徽合肥、芜湖等8个城市正式纳入。2019年12月，中共中央、国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，长三角一体化发展正式上升为国家战略。
　　相比之下，“协同发展”是京津冀城市群的关键词，《京津冀协同发展规划纲要》明确了京津冀“功能互补、区域联动、轴向集聚、节点支撑”的布局思路。根据规划纲要，2020年是京津冀协同发展中期目标节点之年。北京自贸区在这一年横空出世，定位为“全球影响力的科技创新中心，加快打造服务业扩大开放先行区、数字经济试验区”，着力构建京津冀协同发展的高水平对外开放平台迈向新高度。
　　如今，一个以首都北京为核心的世界级城市群主干构架已基本形成。一方面，北京的“大城市病”得到有效缓解，疏解整治促提升专项行动成效明显。第七次全国人口普查数据显示，2020年北京市常住人口为2189.3万人，符合“到2020年北京市常住人口控制在2300万人以内”的中期目标。
　　另一方面，京津冀协同发展战略稳步推进，协同发展的效应逐步显现。围绕产业联动发展，三地充分发挥北京科技创新优势，带动津冀传统行业改造升级。其中，曹妃甸协同发展示范区建设持续推进，金隅·曹妃甸协同发展示范产业园、京能集团鑫华源智能停车制造基地等一批重大项目建成投产，京津冀三地产业对接协作进入快速融合通道。
　　与长三角、京津冀城市群不同，粤港澳大湾区更多定位于“开放”。作为我国开放程度最高、经济活力最强的区域之一，粤港澳大湾区包括4大核心城市，分别是广州、深圳、香港和澳门。在一个国家、两种制度、三个法域和关税区、三种流通货币的条件下，实现跨境协同创新，打造开放新高地，是“一国两制”的具体实践，国际上尚无先例。
　　其中，加强基础设施互联互通，是建设粤港澳大湾区的重点领域。据统计，截至2019年底，粤港澳大湾区的珠三角9市高速公路通车里程达4500公里，核心区密度约8.2公里/百平方公里，超过纽约、东京都市圈。根据《交通强国建设广东试点实施方案》，到2022年底将形成大湾区“12312”交通圈，实现与全球主要城市12小时通达，基本达到世界一流湾区发展水平。
　　
用“一体化”发挥乘数效应
　　在国际城市群之间的较量中，如何提高我国城市群的竞争力？
　　21世纪经济研究院认为，一方面这涉及单个城市实力的提升，比如科技产业的创新、宜居宜业水平及市民教育水平的提升等。近二十年来，我国大城市在许多世界城市榜单中极速跃升。不仅是四大一线城市，杭州、成都等新一线城市的国际知名度也不断提高。
　　另一方面，从横向看，城市和城市之间的关系也可“做文章”。若仅以单个城市着眼，不同行政区之间难免发生恶性竞争。21世纪经济研究院认为，发展城市群的关键一点正是如何把地理上的城市组团变为内部有机联系的城市群。这需要在“一盘棋”的理念下通过行政壁垒的逐步消除、基础设施和软环境的协同与对接，达到1+1＞2甚至是乘数效应，提升整个城市群的竞争力。
　　近年来，城市群协作也迎来跨越式发展。在省际“断头路”方面，21世纪经济研究院观察到，前些年有网友在论坛中感叹江浙沪比珠三角更常碰到“断头路”。一个原因在于长三角许多地方涉及跨省边界，例如以前上海与江苏一些交界处往来要花数倍时间绕行。而上海与周边苏州等城市已形成较为密切的产业联系，边界两侧的城镇也渴望融合发展。
　　伴随一体化战略的“东风”，2018年6月苏浙沪皖签署《长三角地区打通省际断头路合作框架协议》，为长三角地区打通省际“断头路”踩下油门。开工后，有相关城镇政府工作人员感叹，8年前就在设想两地联通后借势发展度假旅游，如今终于可以落地了。
　　21世纪经济研究院认为，从世界经验来看，大都市圈中一些小城镇为“上班族”提供度假休闲等服务是常见的城市分工方式，也是市场所向。促进要素的有序流通，改进阻碍其发展的体制机制，可以进一步激发市场活力。
　　最近三年，长三角作为城市群中主攻“一体化”的载体，许多细分领域的协作越发“活络”，也将一体化推向纵深，形成示范效应。
　　产业层面，当下产业联盟的建设形成一股热潮，全面开花。有的由政府牵头推动，例如在工信部门指导下上海发起成立长三角集成电路融合创新产业联盟。更多的由行业自行发起，例如长三角工业设计产业联盟，这类平台为各地职能部门、行业协会、市场主体等多方的沟通合作提供更多空间。
　　同时，三省一市的市场监管部门也在力求推动长三角市场体系一体化发展，包括营商环境联建、监管执法联动、市场信息互通、标准体系互认，这将为城市群中的市场主体拓展业务、开展合作带来便利。
　　在民众更直接感知的公共服务方面，力度尤大。截至2020年6月，长三角有5700多家定点医疗机构纳入了异地门诊直接结算信息平台，居民到参保地备案后，就能到异地医院门诊刷医保卡结算，个人病历信息也已互通。另外，2020年青嘉吴三地还首次实现了跨省域中职招生。
　　视野向南，近期港式家庭医生入驻深圳前海，内地与香港医疗体系正加速对接。视野向北，北京首条跨省域轨道交通河北段26日开工建设，北京与河北联系更为紧密。
　　在“一盘棋”的理念框架下，三大城市群正在苦练内功，携手发挥叠加效应，在世界级城市群的竞争中再迈台阶。
　　（作者：朱玫洁,刘美琳 编辑：李博）
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